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SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE
Dans cette section, la méthodologie SESPROS est retenue pour déterminer les recettes et dépenses de la protection sociale au Luxembourg.
Encadré méthodologique La méthodologie SESPROS, qui vise à répondre au besoin d'un instrument spécifique d'observation statistique de la protection sociale dans les Etats membres de l'Union européenne, est retenue pour déterminer les recettes et dépenses de la protection sociale au Luxembourg (1). Les recettes et les dépenses courantes n'incluent toutefois ni les prélèvements ni les dotations aux réserves. Et, les transferts entre régimes ainsi que les cotisations réacheminées sont exclus. En phase avec le système des comptes nationaux, la méthodologie SESPROS se veut à la fois globale et détaillée. Globale, parce qu'elle enregistre les recettes et les dépenses de protection sociale, y compris les sources de financement de l'ensemble des activités de protection sociale. Détaillée, car elle cherche à structurer les recettes et les dépenses de protection sociale en fonction des catégories d'acteurs et/ou de secteurs économiques, et en fonction des régimes et/ou des besoins (et risques) couverts par les prestations sociales. Pour élaborer la situation financière de la protection sociale, l'IGSS recourt principalement aux données de la comptabilité des ISS, du budget de l'Etat, des rapports d'activité des Ministères et des Administrations et des décomptes des organisations caritatives. |
LES RECETTES DE LA PROTECTION SOCIALE
En 2015, les recettes courantes s'élèvent à 12 561,1 millions EUR, présentant une régression de 3,4% en comparaison avec l'année 2014 (13 004,4 millions EUR).
Depuis 2001, la progression des recettes se fait par à-coups. Les taux de croissance observés entre 2001 et 2003 ne reflètent pas la véritable progression des recettes mais résultent d'un jeu d'écriture. Suite à des procédures comptables introduites à partir de 2001 relatives au calcul des cotisations, le taux de croissance présenté pour 2001 est surestimé et celui de 2002 est sous-estimé. La participation de l'Etat pour financer le boni pour enfant génère une progression accentuée des recettes en 2008. Les ressources financières supplémentaires nécessaires dans le cadre des mesures d'emploi et d'aide sociale impactent la croissance des recettes en 2009 et 2010. Depuis 2011, l'évolution des recettes courantes de la protection sociale est impactée par les fluctuations importantes des résultats du Fonds de compensation commun au régime général de pension (le Fonds) (2). Le Fonds subit l'extrême volatilité des marchés financiers et ses recettes, composées pour une part importante de produits financiers, varient fortement d'une année sur l'autre. En 2015, le Fonds accuse une baisse de ses recettes de près de 1 milliard d'EUR par rapport à 2014, année marquée par des résultats exceptionnels. Cette forte baisse contribue à elle seule au recul des recettes courantes de l'ensemble de la protection sociale de 3,4% entre 2014 et 2015 (graphique 1).
Graphique 1. : Evolution des recettes courantes de la protection sociale (croissance nominale annuelle en %)
Côté sources de financement, quatre sources peuvent être isolées : les pouvoirs publics, les employeurs, les personnes protégées et les autres sources, composées principalement des revenus de la propriété. Les prélèvements pour couvrir les dépenses sont effectués selon deux types de mécanismes : les cotisations et les contributions des pouvoirs publics. Les cotisations sont principalement à la charge des employeurs et des personnes protégées. Elles sont assises sur les revenus professionnels et sont calculées au moyen de taux de cotisations uniformes indépendants de la situation individuelle des intéressés (âge, sexe, situation de famille, état de santé). La contribution des pouvoirs publics provient principalement des recettes fiscales générales.
Les cotisations des employeurs (hors secteur public) représentent 20,1% des recettes courantes en 2015 tandis que la participation des personnes protégées atteint 23,5%. Les pouvoirs publics interviennent quant à eux à hauteur de 51,5% (les pouvoirs publics regroupent les contributions publiques, y compris les cotisations patronales du secteur public). Les 4,9% restants proviennent principalement des revenus de la propriété du Fonds de compensation commun au régime général de pension. Entre 2001 et 2015, la répartition entre les trois sources de financement de la protection sociale que sont les employeurs, les personnes protégées et les pouvoirs publics se maintient. Par contre, la quatrième source de financement fluctue fortement et plus particulièrement depuis 2008 (graphique 2).
Graphique 2. : Evolution du financement de la protection sociale (en % des recettes courantes)
L'Etat est le premier contributeur au financement de la protection sociale et sa participation représente une part importante des dépenses courantes de l'Etat. Entre 2001 et 2015, cette part oscille entre 54% et 59%. En temps de conjoncture faible, la rigidité des dépenses budgétaires envers la protection sociale implique des taux plus élevés. La participation élevée à partir de 2003 résulte de la contribution de l'Etat au financement de la prestation du forfait d'éducation liquidée par le régime Fonds national de solidarité et au financement des prestations du régime assurance dépendance. Le recul de la part relative de la participation de l'Etat en 2007 est notamment dû à la désindexation des prestations familiales et au plafonnement de la participation au financement de l'assurance dépendance. Néanmoins cette réduction des dépenses budgétaires de l'Etat est largement compensée à partir de 2008 par l'introduction du boni pour enfant. Les dépenses relatives aux mesures d'emploi et d'aide sociale impactent la participation de l'Etat à partir de 2009 et depuis 2012, l'Etat a sérieusement augmenté sa contribution au financement de l'assurance dépendance (graphique 3).
Graphique 3. : Evolution de la participation de l'Etat au financement de la protection sociale (en % du budget des dépenses courantes de l'Etat)
La contribution de l'Etat au financement de la protection sociale varie fortement selon les régimes. En 2015, cette contribution est la plus faible pour le régime assurance accidents dont le financement est très majoritairement assuré par les employeurs. L'assurance pension est financée à parts égales entre les employeurs, les assurés et les pouvoirs publics. L'Etat finance l'assurance dépendance à hauteur de 233 millions EUR en 2015 (234 millions EUR en 2014, 224 millions EUR en 2013, 180 millions EUR en 2012 et 140 millions EUR les années précédentes) ; le reste est financé par les personnes protégées. Le financement de l'assurance maladie-maternité est réparti par parts égales entre assurés et employeurs et l'Etat supporte 40% des cotisations auxquelles s'ajoutent les cotisations prises en charge par l'Etat pour certaines catégories de personnes protégées. Les pensions statutaires sont majoritairement financées par les pouvoirs publics. Les recettes des régimes prestations familiales, du Fonds pour l'emploi et du Fonds national de solidarité proviennent principalement des pouvoirs publics. Aucune cotisation n'est payée pour ces trois régimes (3) (graphique 4).
Graphique 4. : Répartition de la participation de l'Etat au financement des régimes de protection sociale a (en % des recettes courantes)
La particularité du marché du travail luxembourgeois, qui occupe aujourd'hui plus de 40% de non résidents dans le secteur salarié, mérite qu'un rappel soit fait concernant leur participation au système national de protection sociale. Au même titre que les résidents, les non résidents contribuent au système et, comme cela sera développé au point suivant, ils en sont bénéficiaires. Les travailleurs non résidents participent à hauteur de 42,7% à la contribution des personnes protégées au régime assurance pension. Pour les régimes assurance maladie-maternité, assurance dépendance et assurance accidents, ces taux sont respectivement de 33,6%, 32,7% et 19,5%.
LES DÉPENSES DE LA PROTECTION SOCIALE
En 2015, les dépenses courantes atteignent 11 556,3 millions EUR soit une augmentation de 3,1% par rapport à l'année 2014 (11 204,7 millions EUR).
Sur la période 2001-2015, la croissance nominale annuelle des dépenses évolue en dents de scie avec des pics qui reflètent l'introduction et/ou la revalorisation de prestations. L'adaptation des prestations du régime assurance pension en 2002 et l'introduction d'un forfait d'éducation se traduisent par les taux soutenus de 2002 et 2003. L'entrée en vigueur du boni pour enfant en 2008 déclenche la forte progression des dépenses pour cette même année. Le taux élevé qui perdure en 2009 résulte du recours aux instruments de maintien dans l'emploi ainsi que de la demande soutenue d'assistance sociale. Après deux années (2010 et 2011) de ralentissement des dépenses dû à la réforme de l'assurance maladie-maternité en termes de consolidation financière et à la baisse du nombre de bénéficiaires de prestations familiales suite à l'introduction, fin 2010, de la nouvelle loi sur l'aide financière de l'Etat pour études supérieures dont les dépenses ne figurent pas dans la nomenclature SESPROS, 2012 et 2013 renouent avec une poussée significative. Depuis 2014, la progression des dépenses accuse un ralentissement du fait, en grande partie, d'une meilleure maîtrise des dépenses de soins de santé et de longue durée (graphique 5).
Graphique 5. : Evolution des dépenses courantes de la protection sociale (croissance nominale annuelle en %)
En 2015, 69,8% des prestations sont dispensées sous forme de prestations en espèces et 30,2% sous forme de prestations en nature. Les prestations de la fonction vieillesse/survie (38,5%) et les prestations de la fonction maladie (24,7%) forment plus de 60% des dépenses.
Au fil des ans, entre 2001 et 2015, la structure des dépenses de protection sociale a changé. Ainsi, le poids des prestations de vieillesse a diminué de manière quasi-constante au profit de celui des prestations familiales et de celui des prestations de chômage. Le relèvement du montant des allocations familiales en 2002, l'introduction du boni pour enfant en 2008 et l'expansion du nombre de bénéficiaires de prestations familiales résultant de la dynamique de l'emploi au cours des quinze dernières années participent à cette évolution. Mais, suite à la désindexation des prestations familiales en 2006 et à la baisse du nombre de bénéficiaires d'allocations familiales depuis la loi du 26 juillet 2010 sur les aides financières de l'Etat pour études supérieures, le poids des prestations familiales recule. Bien que les prestations de chômage ne représentent que 6,6% des dépenses de protection sociale en 2015, leur poids a presque doublé par rapport au début des années 2000. Les poids des autres fonctions sont par contre restés relativement stables au cours des quinze dernières années (graphique 6).
Graphique 6. : Evolution des dépenses de protection sociale par fonction (en % des dépenses courantes)
En 2015, par fonction et rapportées au PIB (Produit Intérieur Brut), ce sont les prestations de vieillesse et de survie et les dépenses en soins de santé qui représentent les dépenses les plus importantes avec respectivement 8,5% et 5,5% du PIB. Les prestations familiales interviennent pour 3,4% et les prestations d'invalidité comptent pour 2,4%. Les prestations de vieillesse et de maladie absorbent une part importante du PIB et leur progression relative en 2009 s'explique, d'une part, par la croissance soutenue des dépenses courantes et, d'autre part, par un rythme de progression freiné du PIB en 2009 (graphique 7).
Graphique 7. : Evolution des prestations de protection sociale par fonction (en % du PIB)
Comme souligné au point précédent, les travailleurs non résidents contribuent au système national de protection sociale. Par conséquent, ils en bénéficient. Une partie non-négligeable des prestations en espèces est donc exportée à l'étranger. Concernant le régime assurance maladie-maternité, 53,3% des prestations en espèces sont versées aux non résidents. De même, 40,3% des prestations du régime prestations familiales, 39,6% des prestations du régime assurance accident et 24,6% du régime assurance pension sont exportées à l'étranger. En ce qui concerne les prestations en nature (4), 21,4% des prestations en nature de l'assurance accident, 16,1% des soins de santé de l'assurance maladie-maternité et 1,6% des prestations de l'assurance dépendance sont consommés par les non résidents.
Le faible taux de prestations en espèces de l'assurance pension exportées (24,6%) trouve deux explications majeures : le nombre et le montant des pensions exportées. Au cours des 50 dernières années, le développement de l'économie a dépassé celui de la démographie et le déficit n'a pu être comblé que par une immigration soutenue et, plus tard, par le recours à des travailleurs non résidents. Une partie non-négligeable des immigrants s'est implantée au Luxembourg. Ceux qui sont retournés dans leur pays ont plus souvent connu des carrières partielles au Luxembourg et bénéficient donc de prestations de l'assurance pension réduites puisque calculées sur la durée d'affiliation. Le caractère encore récent de l'afflux, sur le marché du travail, d'une population active non-résidente relativement jeune ne permet pas encore à un grand nombre d'entre eux d'ouvrir les droits pour bénéficier de prestations de pension.
De même, l'exportation à l'étranger des prestations de soins de santé et de longue durée reste encore limitée. Comme les assurés non résidents n'ont accédé au marché du travail qu'à partir du milieu des années 80, la pyramide des âges de cette population est encore extrêmement resserrée au-delà de 60 ans, âge à partir duquel les besoins en termes de services de soins de santé et de longue durée s'amplifient. Concernant les pensionnés non résidents, seuls ceux avec une carrière complète au Luxembourg sont couverts par l'assurance maladie et dépendance luxembourgeoise. Ceux, toujours majoritaires, avec une carrière partielle au Luxembourg sont couverts par le système de leur pays de résidence.
SITUATION GLOBALE
Au regard des recettes et des dépenses de la protection sociale décrites ci-dessus, le bilan de l'année 2015 présente un solde global positif de 1 008,9 millions EUR (1 799,6 millions EUR en 2014).
Avec un ratio des recettes rapportées au PIB (Produit Intérieur Brut) de 24,1% et un ratio des dépenses rapportées au PIB de 22,2%, le solde global de la protection sociale représente 1,9% du PIB en 2015.
Depuis 2001, recettes et dépenses rapportées au PIB évoluent dans le même sens avec, pour chaque année, un avantage aux recettes. Le solde positif qui se maintient tout au long de la période s'explique par les dispositions de financement qui prévoient une participation directe de l'Etat dans certaines prestations et par l'effet combiné de l'évolution dynamique de l'emploi et des prestations/recettes y relatives (graphique 8).
Graphique 8. : Evolution des recettes et des dépenses courantes de la protection sociale (en % du PIB)
L'inertie des recettes et des dépenses de protection sociale implique que le poids des prestations de sécurité sociale dans le PIB et de celui des recettes des régimes de protection sociale évoluent de manière anticyclique en fonction de la croissance économique.
Enfin, pour une vue d'ensemble de la situation financière de la protection sociale, le tableau suivant détaille les recettes et les dépenses totales de protection sociale pour la période 2006-2015.
Tableau 2. : Evolution des recettes et dépenses totales de protection sociale (en millions EUR)
(1) ec.europa.eu/eurostat/fr/web/products-manuals-and-guidelines/-/KS-RA-12-014.